保税制度,是由国家在港口或机场附近设立保税区、保税仓库或保税工厂,外国商品运进这些保税区域不算进口,不缴纳进口税;保税区是海关监管的实行境内关外管理的特定区域,保税区的货物可以在区内企业之间转让、转移,出口他国(地)完全自由,进入国内市场要按进口征收关税和增值税。内地货物进入保税区按正常出口管理,转口货物和在保税区内仓储的货物按照保税货物管理。
自由贸易区是指一国境内、受海关保护的、无贸易限制的关税豁免区域,是世界经济自由区中开放程度最高的一种形式,其基本特征可以概括为:"国家行为、境内关外、功能突出、高度自由"。自由贸易区是一个关税、进出口许可证和配额的突破口以及适用特殊海关管理的区域,实际上是采取自由港政策的关税隔离区。
国内的保税区有待与国际"接轨" 国外的特殊开发区和经济区有各种各样的名称:保税仓库区、自由区、对外贸易区、出口加工区、自由贸易区和自由港区,却设有保税区的名称。保税区是中国自己创造的具有中国特色名词。一般用"Free TradeZone"、缩写为FTZ来表示,翻译回中文为"自由贸易区"。也有一些人用"Bonded Zone"直译之。但无论用何洋名,通常都是指在国境以内、关境以外特设的一个与国际上的出口加工区和自由贸易区相类似的对外开放区域。在保税区内关税全免,国境之外的人员、货物、资金,进出保税区自由。但是,非保税区的产品进入保税区则视同出口,而保税区的产品进入非保税区也视同进口。保税区实行全封闭隔离管理,并设置完善的隔离设施。 但正如Jack North所说:"中国的保税区并不是完整意义上的自由贸易区。像在区内投资注册的贸易企业就没有出口经营权,无法在海关注册备案。贸易企业从境外购入商品也就因此出现了多重代理问题,增加了区内企业的交易成本。许多保税区外贸企业就由于这一问题没能得到很好的解决而陷入困境。"他进一步指出,虽然中国各保税区都采取了一些措施,但收效不大。而复杂且难以操作的出口退税手续不利于出口加工型企业采购国内的原材料,使保税区设立的初衷--扩大出口不能很好实现,对目前中国经济的刺激作用也十分有限。
国际上对自由贸易区的区域特性都认定为"境内关外",即"指一国的部分领土,在这部分领土内运入的任何货物就进口税及其它各税而言,被认为在关境以外,并免予实施惯常的海关监管制度。"(《京都公约》、《F.1.关于自由区的附约》)但是,中国的保税区却在很大程度上被当成"境内关内"的区域。例如,区内企业不得在区外开立外汇帐户;区内外资企业不准在区外设立分支机构;插手保税区的部门越来越多,对保税区的管理越来越严格,忽视了保税区是改革开放的超前试验区,简单地套用适用于非保税区的管理办法。
特别是1998年9月以来,中国的国家外汇管理局对保税区外汇管理政策作了大幅度调整,致使保税区企业在进口付汇、出口结汇等方面都发生困难,影响了保税区的正常业务运作。Gabriela Armstrong在考察中国15个保税区的管理,接触各保税区的一些官员后,特别指出中国当前采用的货物监管进出性管理与进出区管理存在着双重管理的问题,两次查验影响到了通关效率。与国外自由贸易区相比,中国的15个保税区不仅设有必要的行政主管机构,还设有众多与保税区业务无关的组织。而且由于部门利益,保税区行政主管机构对区内的一些问题还没法"自主",要听命于区外部门。这与自由贸易制度下"小政府"的原则相悖,更与国际通行的保税区做法大相径庭。
世界上搞得好的自由贸易区,大多与港口连在一起,一般都实行港区一体化管理,以港口为载体。因为保税区的转口贸易、出口加工、保税区仓储、国际贸易等功能的发挥都需要以港口功能作为依托。只有实行港区一体化运作,增强货物、资金和信息的聚集和扩散能力,才能使保税区各功能有大发展,更好地发挥保税区的带动和辐射作用。中国的保税区却毗连港口而不包括港口。这成为了保税区功能进一步开发的"瓶颈",货物进出不流畅,管理繁琐、重复,费用增加,功能难开发,经济难以活跃。 区港合一必然会把保税区的政策和管理运用到港口运作上,这样,必然会提高港口的开放度和自由度,带动口岸产业的开发。例如,港口作业、运输业、仓储业、国际贸易业、出口加工业、包装业和进出口金融业等口岸产业的发展。区港一体化也是降低成本,提高办事效率的需要。
此外,国内保税区还缺乏全国性的法律来规范运作。 由于没有全国性的统一法规,各地都先后出台了自己的地方性法规。中国15个保税区就有10个有自己的地方性法规或地方政府文件,而法规内容却"因地"甚至"因区"而异。像枣庄物流的3个保税区就实行着三种不同政策。政出多门,多头管理对保税区的协同发展自然是有百害而无一利的。 保税区还会长期存在 Michael Gillis认为:自由贸易区最突出的优点是自由、便利、通达和管理模式的"一线放开、二线管住、区内自由"。它是贸易自由化的产物并将随着全球经济一体化的深入而长期存在。
自450年前,全球第一个自由贸易区诞生以来,据不完全统计,目前全球已有超过1200个自由贸易区。而世界上设立自由贸易区最多的国家不是别人,正是世界最发达的国家--美国,它一共有655个自由贸易区。而且现在还在不遗余力地推动世界最大的自由贸易区美洲自由贸易区的建立。东亚国家和地区由于在近几十年来都积极发展外向型经济,因而这一地区的自由贸易区是全球最密集的地区之一。自由贸易区的主要优势在于它的快速通关效率,因此有的国家在自由贸易区内连海关都不设。虽然自由贸易区的产品完税后就可进入当地市场,但由于受原产地原则的限制,不少外国企业不得不在自由贸易区内安家落户。这说明自由贸易区还有助于吸引外国直接投资、引进先进的技术和管理方式的作用。 虽说世界经济一体化在不断深化,但因利益分配引发的国家和民族利益的冲突也在不断升级。像近几年频繁发生的贸易战就是明证。这使全球经济"大同"无法在一两年、一二十年乃至100年内获得实现,国与国之间的关税壁垒不会取消。
以欧盟为例,其区内关税也未能降到零,与区外经济主体交往时关税就更高了。由此可见,保税区还有长期存在的必要和较强的生命力。 Donald H.Perkins说:"加入WTO后,中国的关税水平当然要按世界贸易组织要求运作,但这是一个渐次推进的过程,需要一定时间,这段缓冲时间就为保税区的存在和发展提供了条件。而且保税区的功能作用,会随着保税区的经济发展水平以及在此基础上所承担的整体发展目标而不同。中国早期试办的保税区多承担保税和仓储业务,转口贸易、加工贸易则是随着保税区的成长而不断发展起来的。从国内外实践看,保税区也同样在不同时期有着不同的功能。
因此不必担心自由贸易区会在数十年内消亡。"Dwight R.Snodgras补充道:"近期中美军机相撞导致中美两国关系骤然紧张,加上美国布什政府上台后推行的强硬政策,使得中国可能会在今后一段时期一方面加强发展保税区;一方面减少因为换取美国入世支持而对美国的让步。" 入世,国内保税区何去何从 Dominick Williamson,Harper Collins大学教授认为:中国保税区要开创新局面,进行第二次创业,就应该首先准确地定性定位。必须参照WTO制定相关原则,将发展模式定位为按国际惯例运作的自由贸易区,将定性由目前的"境内关内"变为"境内关外"。 由于中国加入WTO后,保税区内外的关税差别会大大缩小,因此他认为,今后区内一般贸易就没有存在的必要了。今后应该以自由贸易区为主体,以加工贸易(制造中心)和物流配送(物流中心)为两翼,以金融(外汇、离岸金融)、法律服务、运输服务为三个支撑体系。
具体措施上,保税区必须先从"境内关内"向"境内关外"转型,实行"一线放开、二线管住、区内自由"的监管模式;保税区与境外之间的货物流通实行真正的备案制度;海关对货物的手册管理转变为对企业实行帐册管理,货物、物品从非保税区进入保税区,视同出关,予以办理出口退税。保税区企业可以代理"一线"和"二线"的进出口业务。此外,还要深入推进港区一体化管理体制,完善从码头到保税区的专用通道和形成海陆空立体多式的联运体系;在外汇方面必须深化区内的金融体制改革,落实区内经常项目下货币自由兑换政策。只有通过上述行动措施,配合三个支撑体系和快通关、快作业以及电子商务平台,才能使保税区在2005年基本实现自由贸易区的目标,成为保税区所在地区一个大进大出的人、财、物及信息的集散中心,成为带动区域经济发展的一个亮点。
John Salvatore提出:中国保税区的地理分布有欠合理。有的地方保税区过于集中,如广东有6个,而深圳一地就有3个。有的地方则是空白,如广西,虽有北海、防城等良港,却未能设立保税区。今后要按区域按功能对现有保税区进行必要的调整缩减,有的可通过归类,拓展成为综合型保税区,发挥规模效益。中国的15个保税区无法同步发展为自由港或自由贸易区,对一些基础好,开放程度高,绝大部分商品和服务已有条件实行关税豁免的保税区,应该考虑先给予实施自由港的政策,分时别类、分区别类,推动它们向自由港发展。